《中国矿业》 |基于适应性管理的矿区生态环境修复制度优化研究

近年来，中国稳步推进矿产资源管理制度改革，提升矿产综合开发利用水平，开展绿色矿山建设，正在从矿业大国迈向矿业强国。但矿区生态退化问题、尾矿溃坝等事故时有发生，表明矿区生态环境修复制度的有效性距离生态文明制度建设的要求还存在一定距离。《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》明确提出开展风险评估与适应性管理。适应性管理面向嵌套的、不断变化的、复杂的生态系统，凭借其“边做边学”的核心理念，为饱受不确定性和复杂性困扰的矿区生态修复注入了活力和希望，亟需在制度层面得到落实。本文梳理中国矿区生态环境修复的制度现状，查明制度建设过程中需要改进之处，结合适应性管理的理论和实践，从修复标准、决策风险预防、动态监管等方面提出优化矿区生态环境修复法律制度的思路。

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中国矿区生态环境修复制度现状

1.1 土地复垦制度

露天采矿、地下采矿、废弃物堆放等活动可能损毁土地。2011年国务院公布的《土地复垦条例》以行政法规的形式对因生产建设活动、历史遗留和自然灾害损毁土地的复垦进行规范。该条例规定，矿山企业在申请采矿权时编制土地复垦方案，并对土地损毁情况进行动态监测和评价，定期报告复垦情况，复垦完成后申请主管部门验收。主管部门在5年内跟踪评价农用地复垦效果。地方政府按项目管理方式组织历史遗留、自然灾害损毁土地复垦，鼓励土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦。主管部门在调查评价的基础上编制复垦专项规划，根据资金安排确定年度复垦项目。

1.2 矿山地质环境保护制度

2009年颁布、2019年修改的《矿山地质环境保护规定》以部门规章的形式从规划、恢复治理、监督管理、法律责任等方面对因矿产资源勘查开采活动造成的矿区地面塌陷等地质环境问题的预防和治理恢复做出规定。根据规定，自然资源主管部门开展矿山地质环境调查评价，编制矿山地质环境保护规划。采矿权人是恢复治理责任人，在申请采矿许可证时编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并严格执行。如果责任人灭失，则由政府专项资金治理恢复。自然资源主管部门指导、监督检查采矿权人建立健全监测工作体系和监测网络、开展动态监测、定期报告。在法律责任方面，未编制方案、未按方案治理、未按期完成治理的，责令限期改正，并列入异常名录或严重违法名单；逾期不改正处3万元以下罚款，不受理其采矿权新设、延续、变更、注销。

1.3 绿色矿山建设制度

符合生态环境规律的资源开发利用有利于资源修复。旨在整体提升资源利用效率与循环利用、加强生态环境保护治理和土地复垦的绿色矿山建设，是实现矿业发展方式转型升级的新路径。2017年发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)通过制定标准体系，采取名录管理，弱化试点建设中的发展规划编制，强化自建自评和第三方评估，加大政策支持、统筹协调激励，全面推进绿色矿山建设。自然资源部相继制定发布矿种(矿类)合理开发利用“三率”最低指标要求、矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录，开展技术推广应用情况评估，构建动态更新评价机制，引导矿山企业提高资源利用效率。2020年发布的《绿色矿山评价指标》和《绿色矿山遴选第三方评估工作要求》，从矿区环境、资源开发方式、资源综合利用等方面对评价指标进行统一，并对第三方评估工作进行规范，增强绿色矿山遴选的规范性和公信力。

综上，中国矿区生态环境修复制度在行政法规、部门规章、规范性文件层面得以构建。为弥补法律层面的制度缺失，2019年12月自然资源部起草形成《矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)对矿区生态修复做出规定，明确相关责任主体和资金来源，对于健全相关制度具有重要意义。但由于制度发展时间短、历史环境积弊多、区域差异大等原因，从整体上看矿区生态环境修复的适应性管理程度不高，尚未形成全面、统一的制度体系，距离统筹山水林田湖草一体化保护的规范要求仍有提升空间。

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中国矿区生态环境修复制度建设中存在的问题

2.1 统筹矿区生态环境修复的系统性保障不足

现有制度对于矿区生态环境修复系统性保障的不足主要体现在统筹修复面临压力、修复范围相对狭隘和修复标准总体要求不明确等方面。一是统筹生态环境整体修复面临较大压力。行政职权交叉问题仍客观存在，自然资源、生态环境、林业草原、矿山安全监察等部门之间的协同监管机制尚未建立，与整体保护、系统修复、综合治理的要求还有差距。土地复垦、矿山地质环境保护、绿色矿山建设制度的分立仍在一定程度上存在，导致部分矿区修复工程的目标、内容和措施相对单一，未能充分考虑生态系统的连通性及其服务功能的整体性，还存在拼盘、拼凑、碎片化现象。因此，亟需建立协同监管机制，确保将生态修复相关内容在矿产资源勘查方案、开采方案、环境影响报告书、矿山地质环境保护与土地复垦方案等多个方案中得到整合和统一。二是信息共享机制尚未建立。确保矿区生态环境得到一体化的系统保护和协同修复，各相关部门的数据动态更新和信息共享是重要基础。但目前矿区生态环境相关数据仍分散在多个部门，在法律层面缺乏对于信息互联互通的规定。推动矿山环境保护向矿山生态修复转变，有必要建立矿区生态环境基础数据平台，并将其作为国家政务信息资源的组成部分，实现监测、调查、风险评估、效果评估结果的数据资源整合和信息互联共享。在此基础之上，构建大数据系统，为全国性、区域性等不同尺度的矿区生态环境保护修复与风险管控提供决策和技术支撑。三是对未达到修复效果的法律制裁机制不足。法律上的惩罚和制裁手段是确保矿区生态保护修复义务人能够按照开采方案履行并达到实际修复效果的保证。这种底线要求的缺乏造成实践中未能形成足够的威慑。这就使得考虑或不考虑修复效果都处于行政机构和经营者的自由裁量之下，在一定程度上导致修复措施往往是粗略和不科学的，以致在实际工作中“岩石铺草皮”“矿山刷绿漆”“盆栽式复绿”等敷衍做法一再出现，在不适宜的地点、采用不适宜的方式进行开发的情况屡禁不止，如青海省黄南州尖扎县李家峡6座砂石矿开挖面几近垂直，修复工作极其困难。

2.2 矿区生态环境修复风险预防机制有待完善

生态环境修复，既针对受损生态环境的修复，也针对潜在风险的修复。审慎性要求看到最糟糕的一面，包括修复活动本身可能产生的风险，以最坏情况分析作为更详细审查的起点，确定合理可预见的灾难性事件阈值，进而提出改进方案。现有方案没有涵盖这种分析，而是基于历史状况来预测以后的发展趋势。既然过去没有发生灾难性的事故，那么就没有必要对此引起重视。当最坏情况分析被搁置时，严重风险分析也随之搁置，尾矿溃坝、尾矿沙泄漏等次生灾害得不到合适的应对。在湖南郴州屋场坪锡矿“11·16”尾矿库水毁灾害事件中，部分河堤被冲塌，沿岸农田菜地、林地和荒地被洪水尾矿淹没，下游部分重金属治理工程被冲毁，河水砷浓度超标，饮水安全受到影响。生态环境修复过程中低估潜在风险，没有对最坏可能的情况予以关注，认为即使发生事故，对环境和生态的影响也不大，并且能用现代技术快速得到处理。这种粗放型的工作方法已经远远落后于现代风险社会的要求。

生态环境是矿产资源开发利用活动的最终受体，由开发利用活动引起物理、化学、生物等方面特性的改变，产生破坏生态、污染环境、危害公众健康的后果，其显著特点是累积性、滞后性和不可逆性。为了降低环境风险发生的可能性，减低风险发生造成的损害，需要从宏观层面确立风险决策机制，在矿产资源规划中纳入风险防范原则。这一原则要求根据风险水平，判断矿产资源开发利用是否存在不可接受的修复风险，以及需要采取的风险管控、修复措施。建立与生态环境修复风险相适应的防控体系，完善的风险名录制度，区分暂不开发利用的区域和可以开发利用的区域，分别实施以防止生态破坏、污染扩散为目的的风险管控和实施以安全利用为目的的风险管控。但现有的矿产资源规划制度和调查评价制度尚未涵盖修复风险预防的要求。相对而言，前期风险管控越精细，后期修复措施越精准。

2.3 与动态监测相适应的修复监管机制尚未形成

《土地复垦条例》规定，自然资源主管部门具有对土地复垦情况进行动态监测的职责，矿山企业具有对土地损毁情况进行动态监测和评价的义务。《矿山地质环境保护规定》中明确，自然资源主管部门具有对矿山地质环境进行动态监测以及指导、监督的职责，采矿权人具有定期报告、提交监测资料的义务。虽然复垦区地质环境的动态监测机制已经得到初步确立，但上述规定对监测与修复主体的认定存在不一致性，可能造成实践中对于矿山企业和采矿权人的不同理解。实践中，并非所有矿山企业都是采矿权人，由于出租等原因可能产生事实管理人与矿业权人不一致的情况。从法理上看，由事实管理人承担生态环境监测与修复义务是“损害担责”原则的体现。一方面可以提升事实管理人的违法成本，促使其积极、主动采取有效措施开展监测与修复，从源头防止生态破坏、环境污染；另一方面，相对于矿业权人而言，事实管理人更加了解实际状况，由其承担监测与修复义务可以节约成本，提高效率。如果再考虑到《土壤污染防治法》的相关规定，“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复”，《矿产资源法》对于矿区生态环境监测与修复的主体的规定可以进一步完善和衔接。

修复方案调整机制尚未适应动态监测的要求。修复方案的制定不可能一劳永逸，需要根据监测结果及时调整、修改，防止方案与实践的脱节。现有方案的重新编制或修订局限于矿山企业扩大开采规模、扩大矿区范围或变更用地位置、改变开采方式，这在一定程度上导致动态监测目标的落空。现实中，由于没有依据最新监测结果和评估意见开展生态环境修复工作，造成修复治理效果大打折扣的例子并不少见。大多数中小经营者由于资金和设备的限制，动态监测与合规的内生动力不足，如果缺乏法律硬性规定，他们不大可能主动调整修复方案和安排，甚至有可能打着生态治理的名义边修复边破坏。

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中国矿区生态环境修复制度建设中存在的问题

山水林田湖草生命共同体具有反馈、适应、再生等能力，但自然不会自动地产生人类偏好的结果。基于“预测-减缓-实施”的规划管理方法，过于强调自然平衡，而与生态系统动力学的新兴模式格格不入。为了使人工干预和改造后形成的生态系统与自然生态系统相协调，有必要强化以系统性、动态性和审慎性为主要表征的适应性管理，将传统管理方法修正为“预测-实施-监测-评估-调整-适应”。

3.1 系统性表征及其应用

系统性是适应性管理的内在要求。矿产资源开采活动不可避免地会带来不可再生资源的损耗和对生态系统的扰动。这种影响和危害虽然直接表现为土地损毁，但却不限于此，还可能包括：地形地貌景观改变，生物连通性、栖息地丧失，水土流失、泥石流灾害，粉尘污染、地表和地下水污染，居民生活品质下降等。因此，土地复垦或单个环境要素的治理不能代表生态系统服务功能的修复。尊重自然的新公共觉醒，将环境看作一个生命系统或生态系统，而不仅仅将其视为一个从中提取商品的仓库或供操作的物理的或化学的机器。这就需要遵循生态规律，采用和改进基于自然整体的修复方案，阻止那些会对自然适应较小规模扰动的环境产生过大压力的活动，确保一定范围内的经济、生态和社会因素在管理措施中都能够得到考虑。

从系统层面开展整体生态环境修复需要在制度上予以体现。20世纪70年代，美国社会意识到，生态环境并非可以无偿消耗的，而是值得保护的宝贵遗产，不惜任何代价实现增长的环境成本过于高昂。1977年，美国国会通过《露天采矿控制和复原法》对矿产资源开发活动进行控制，推动之前由社会承担的环境成本和生态环境修复费用内部化。具体来看，该法规从三个方面为矿产资源开采和修复活动划定边界。一是对开采作业地点和程序施加限制，明确不适宜开采的土地，如基本农田、冲积河谷、国家公园等，并确保在无法恢复原来的预开采条件时不会进行开采。二是设定适用于所有露天开采的一般环境保护修复标准。强调将土地恢复到开采前或更好的状态，与周围地形的自然排水数据相匹配，使受损的森林、植被和河流恢复原状。开采中应避免有毒物质排放、控制水蚀和有毒物的沉积、尽量减少对矿区及场外区域水文平衡的干扰、防止堆积物产生滑坡。在受影响区域植被建设结束后的5年内承担保养责任，确保其具有自我再生能力。三是采矿许可证申请者应当制定切实可行的修复计划并确保得到执行。申请者必须证明其计划与环境保护标准一致，提供地理和环境数据，所需的信息包括显示文化、物理和相关地质数据的精确地图，有关拟议行动可能造成的水文后果的研究资料，以及详细的修复计划。

3.2 审慎性表征及其应用

审慎性是适应性管理顺利实施的前提。制定各种基于自然的解决方案需要额外的谨慎，确保在提供经济社会发展必需的资源产品的同时不对生态环境和利益相关者造成重大不利影响。一方面，旨在促进人与自然和谐共处的生态保护修复涉及环境资源和社会财富的分享，要实现人与人的和谐。审慎性要求监管者充分考虑确定项目的社会需求，分析其对作为整体的社会、受影响地区及其利益相关者的影响，为民众提供实质参与机会，以便与拟议行动利害关系或受其影响的利益相关者知情、评议和监督。另一方面，随着开采和修复深度的提升，风险爆发和应对难度也递增，不确定性越大，不可逆性越高，矿产资源的开采和修复就应当越谨慎。有别于寻求精准地预测未来，适应性管理认识到与预测未来结果相连的不确定性，在强化科学认知的同时，重视社会学习的反馈环路，主动听取、回应利益相关者的意见和建议，考虑一系列可能的未来结果。

矿区生态环境修复的审慎性主要表现为两项制度要求，一是通过“最坏情况分析”合理预见开采和修复活动的生态风险阈值，二是确保为公众参与提供适当的程序。“最坏情况分析”是基于不确定性提出的环境风险发生或不发生的概率。防范于未然需要对风险的可能性进行调查，在行动前和行动中了解更多的可能方案。这项要求旨在防止经营者和相关行政机构利用不确定性来掩盖生态灾难和恶果发生的可能性。例如，德国要求经营者在采矿过程中最大程度地减少对生态环境的不利影响，修复不单是植树或平整土地，而是从风险阈值出发考虑生态的变化以及居民的要求。为了确保公众参与，美国《露天采矿控制和复原法》规定，许可证申请者应在拟经营地区普遍发行的报纸刊登意向公告；任何有利害关系而受到或可能受到不利影响者都有权提出书面反对；主管部门在合理时间内举行非正式会议，会议结束后60 d内向所有当事人提供书面调查结果。如申请获批，经营者必须缴纳履约保证金，并向“废矿复原基金”缴纳一定比例的复原费。

3.3 动态性表征及其应用

动态性是适应性管理的核心。矿产资源勘查、开采和修复过程，呈现出非平衡轨迹，涉及多种生态环境条件的集合或叠加。多重的维度使得修复计划和行动的实施比预期更为困难，建立在可预测和简单环境假设之上的修复措施无法充分发挥作用。在生态系统动态模型下，适应性管理把决策更多地看作是一系列不断重新评估的微调步骤，管理策略必须重视信息收集并利用新的信息调整现有方法。持续的监测可以加深科学认知和理解，并帮助调整管理策略或操作，进而促进生态环境修复目的的实现。

矿区生态环境修复措施的有效性有赖于围绕生态系统的动态性和认知的时限性，提高数据收集和分析质量，调整最初的策略与规划选择。一方面，由于开采条件、气候、地形和环境的地区差异，需要因地制宜地设计恰当的修复方案。例如，适用于露天开采的一般标准和适用于山顶、陡坡采矿的附加标准反映在制度规则中，既涉及到一般标准的运行底线，也体现出附加标准的特殊要求。另一方面，随着开采作业的深入，矿区内外环境如尾矿库高度和覆盖率处于不断变化中，需要使用自然资源系统模型将动态的持续监测和绩效评估融入监管框架。例如，美国《露天采矿控制和复原法》授权内政部开发并保持一个有关采矿和复原的公开情报数据中心，对采矿和复原作业现场进行不定期检查和监测，督促经营者跟踪不易估量的环境变化、在实践中均衡评估修复措施的实施绩效和预期目标的实现程度，并相应调整管理策略。英国矿业部门从经济效益、社会效益和生态效益等方面对矿产资源规划方案进行综合评估，并对规划实施情况开展跟踪评估，使得最终落地的规划方案能够符合可持续发展和保障矿产品稳定供应的要求。

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以《矿产资源法》的修订为契机，推动矿区生态环境修复制度不断优化

实现资源与环境绩效的共赢状态，既需要技术进步，也需要制度优化改进。这是因为，对于频繁发生的社会问题，完善相应的制度才是成本最低、最稳固的对策。在《矿产资源法》修改中，应当围绕以系统性、动态性、审慎性为表征的适应性管理，推动矿区生态环境修复制度建设不断创新。

4.1 完善修复标准体系

相较于开采活动，矿区生态环境修复行为更为复杂。其目的是将健康风险或生态风险降至可接受风险水平，不需要将生态环境完全恢复至受损前的基线水平。因此，强调将生态环境恢复到开采前或更好状态的标准过于严格，不易实现。应当以可接受风险水平为标准设定矿区生态环境修复的一般要求和附加要求，以此为基础建立全国矿区生态环境修复信息平台，为全国范围内的活动提供行为底线，防止出现“木桶效应”中的短板。

矿区生态环境修复的一般标准应明确包括矿业权人、事实管理人等在内的经营者的修复治理义务，确保生态系统的稳定性达到可接受风险水平。可以包括以下几个方面：①在勘查开采过程中运用先进适用技术将对矿内区自然和社会的消极影响降至最低；②综合考虑土壤、空气、水体、生态连通性和物种保护，参考原地貌形态与景观、自然地貌形态特征恢复受影响区域的自然植被和生态，连通生态过程、植被分布、物种栖息地，达到人工景观与自然景观相互协调的效果；③确保修复措施尽可能与开采作业同步，并以有利于生态环境的方式进行；④消除潜在生态环境风险和危及生命健康、财产安全的因素或隐患；⑤承担合理期间内的维护义务，在修复验收完成后的5年内进行环境保育，确保恢复自然补给能力和生态服务功能；⑥在无法达到上述修复要求的情况下不进行开采作业。此外，由于采矿作业方式的不同以及所影响地区的地形、气候、生物、化学和其他物理条件的多样性，可以针对井工矿山、露天采坑、边坡治理、尾矿治理等制定附加标准和地方标准。

4.2 健全决策风险预防机制

矿区生态环境修复方案是风险预防的载体。通过这个载体，一方面经营者自主识别、调查生态环境损害和风险的可能性并提出应对措施，另一方面将这个识别公开于社会监督之下。现有的矿山地质灾害现状分析与预测描述开采活动可能存在的不良影响，并提出相应的处置方案。“最坏情况分析”是更加严格的要求，既要预防次生灾害，也要防止修复活动带来的风险。在任何逻辑意义上，最坏情况也不应局限于开采活动的影响，生态系统重建、改造也可能产生潜在风险。它要求看到最坏的一面，充分预测这些可能性的影响，即使知道最坏情况不可能发生。因此，有必要在修复方案中增加最坏情况分析，要求矿业权人运用先进适用技术描述修复活动可能存在的最坏可能情况以及被阻止的可能性，表明其有能力在最大可行范围内应对、消解可以预见的最糟糕情况。

信息披露与公开评议相辅相成，共同预防在修复问题上的决策失误。它们是贯穿于修复方案评审程序的一根红线。一是促进公民参与修复方案编审的各个阶段和环节，确保方案的编制、评审、审查是基于完整和充分的信息。二是出于公众参与应成为方案编审过程中一个重要因素的考虑，在作出决定和采取行动之前为公众提供有意义的机会。应当看到，公众意见是对专业意见不可缺少的补充，以公众参与辅助专业决策十分必要。适应新时代的要求，《矿产资源法》的修改应当以此作为一个重点，提出可操作的程序性设计，确保为公众有效、有序参与提供更加完善的保障，推动修复方案从技术型文件向评议型文件的转变。

4.3 强化动态监管机制

出让矿业权、允许开采的决定有时可能与稀缺或宝贵的自然资源的生态或其他需求相冲突。为了防止开采活动危害矿区周围居民生产生活、制约经济社会可持续发展，建议在《矿产资源法》中增加指定不适合开采区域的程序作为矿业权出让的先决条件。这一程序的启动，可以是依申请，也可以依职权。由主管机关根据矿产资源规划，在综合评估矿产资源的经济价值、生态价值和社会价值的基础上，统筹考虑修复成本及后续的风险管控、修复成本，设立动态的矿区生态环境风险管控和修复名录，确定开采的可行性和适当性。如果矿产资源的生态价值与社会价值超过经济价值，或者在技术上不可行，那么该区域必须被认定为不适合开采。

为强化事中、事后监管，避免出现修复治理先紧后松、力度逐步减弱的情况，推动迈入有效修复阶段，应当以综合所有适用于矿区生态环境修复法律要求的许可证制度为基础建立常态化、动态化的监管机制。经营者按照许可证载明的要求进行开采、修复，安装、使用和保养必要的监测设备，依规定方式评价监测结果，根据监测结果的变化情况调整修复方案和措施，按月向行政机构报告。现场检查应当是不定期的，但在规定时间内应有最低频次。视违法程度区分严重违法行为和一般违法行为，如果违法行为未对生态环境、公众健康或安全构成严重威胁，可以给予一定期限予以矫正，对未按期限矫正者按日计罚。（中国矿业杂志）