这是美国进步中心的转发。
继续和扩大对清洁能源的投资是应对下一代能源挑战并为可负担，可靠和清洁能源替代品奠定基础的明智选择。
理查德·卡珀顿（Richard W.Caperton）
预算赤字推动了2011年华盛顿的讨论，每日新闻主要是政府关闭威胁，“上级委员会”，持续的决议和不可思议的预算惯例。不幸的是，这使美国人坚信，由于需要减少庞大的联邦预算赤字，政府未来的投资已无法实现。
美国人被误导了。正如美国进步中心指出的那样，美国可以同时平衡预算，减少长期债务以及对未来进行关键投资。CAP的计划旨在朝着一个更加充满活力的经济发展，在这个经济中，所有美国人的境况都将变得更好，清洁能源将成为这一未来不可或缺的一部分。最重要的是，政府需要进行的投资相对较少，可以通过结束同一能源部门的浪费性支出来支付。
毫无疑问，美国人需要清洁能源，因为清洁能源对我们国家的经济竞争力，安全和健康至关重要。
毫无疑问，政府将在向清洁能源的过渡中发挥重要作用。
为什么？因为联邦政府一直是并且将永远是能源市场的参与者。联邦政府已经在能源领域进行了超过一个世纪的投资，方式是：获得公共土地上的资源；帮助修建铁路和水路来运输燃料；修建大坝来提供电力；补贴化石燃料的勘探和开采；为电气化提供资金美国农村地区，承担着核电风险，并在几乎所有能源中进行研发。华盛顿没有理由停止新的投资。
考虑到历史，政府投资导致了惊人的发展，包括普遍获得可靠和负担得起的电力，持久的经济发展和工业增长。仅此成功故事就可以证明政府继续参与充满活力的能源市场。
当我们认为对清洁能源的投资是对美国未来的投资时，很明显，明智的选择是进行这些投资，以应对下一代能源挑战，并为未来的海浪提供可负担，可靠和清洁的替代能源基础投资和机会。同时，我们再也无法承受不加区别或浪费的补贴。政府对能源的投资必须公平，有效和高效。
本期简报探讨了政府当前如何投资可再生能源，何时有效投资以及这些投资在未来应如何运作。
能源和税法
联邦政府可利用一系列工具进行投资，包括现金补助，监管激励措施，税收支出和融资支持。在正确设计和确定目标之后，每种工具都将发挥重要作用。
在能源部门，大多数政府投资是通过税法进行的。实际上，对于获得联邦政府支持的能源公司来说，一年中最重要的一天是税收日，这是他们获得大量政府收益的日子。实际上，2010年能源消费中有44％是通过税收系统，其余是通过其他工具。
这样做有好有坏的原因。公司和政府都建立了一套完善的税款缴纳和处理系统，因此通过税法提供投资可以通过利用现有的基础设施和规则来有效地提供激励措施。然而，更愤世嫉俗的是，税收支出是一种权宜之计，可以与良好的政府实践相抵触，因为它们的预算标准与直接支出不同。这意味着制定税法的透明度较低，因此在预算审查减少的情况下更容易通过国会。
CAP报告“政府支出秘密”中详细讨论了这些问题：由国税局管理的支出计划，莉莉·巴切德尔（Lily Batchelder）和埃里克·托德（Eric Toder）。
税收支出是政府支出计划，通过税收法规通过特殊税收抵免，扣除，排除，免税和优惠税率提供补贴。尽管实际实施可能很复杂，但税收支出在经济上与政府和受益人的直接支出相同。通过直接支出，政府先引入税收钱，然后再支出，而通过税收支出，政府仅减少了公司欠税。无论哪种方式，公司都有更多的钱，而联邦政府则少。
税收支出应为取得成果负责
通过税法进行如此多的能源支出的根本原因至少在短期内不太可能改变。因此，重要的是能源税支出必须运作良好。在CAP以前的工作中，我们要求定期审查所有税收支出，以确保该支出是有效，高效和必要的。
有些能源税支出显然不符合该标准。我和Sima Gandhi在“美国的《隐性电力法案》”中对此问题进行了深入的探讨，其中我们描述了石油和天然气行业模糊的税收抵免，这种税收抵免已有80多年的历史了，对美国人没有明显的好处。这样的税收减免只是为这些成熟的产业提供了意外之财，而费用却由纳税人承担。我们还讨论了设计更好的几种清洁能源税收抵免。
本期简报呼吁国会就当今政策和政治辩论中的一些最重要的清洁能源税收问题采取行动：生产税收抵免，投资税收抵免和国库现金补助计划。这些中的每一个都可以扩展为既可以为我们的能源未来投资提供强有力的激励，又可以代表良好的税收政策。
最后，需要注意的是，三个主要问题中的每一个都是很重要的，原因有所不同。由于可再生能源具有不同的特征，因此它们在税法中需要不同的处理方式。仅延长生产税抵免额是不够的。既没有扩大国库现金补助计划，也没有改善投资税收抵免。国会需要做所有这些事情。如果国会仅对其中一项采取行动，那么它们实际上将是跨技术“选拔胜利者”。
国会应该将重点放在为所有技术创造路径的全面投资方案上，以便美国企业将对对我们国家最有意义的技术进行投资。
高效投资的三种方式
幸运的是，我们已经知道联邦政府进行有意义的投资的一些最佳方法。通过有效和有效地使用税法，政府可以继续帮助推动对我们的未来至关重要的能源技术的部署。
本节介绍了政府在鼓励下一波美国战略能源投资浪潮时要考虑的三个最重要的税收问题。他们是：
生产税收抵免投资税收抵免国库现金补助金让我们依次来看一下。
生产税收抵免
可再生能源发电税收抵免（PTC）是使用风能，地热，生物质能和水力发电技术等可再生能源项目的最关键的税收优惠政策。我将在这里重点介绍风能，因为它是最著名的，但是对所有这些资源的投资很重要。
PTC与项目发电相关联。也就是说，每产生一度电，项目所有者就会获得税收抵免。“税收抵免”是指项目的所有者可以在年底之前将其税单减少一定数量（目前为每千瓦时2.2美分或kWh）。
让我们看一个例子。一个典型的大型风电场有几十个涡轮机，可以产生100兆瓦的电力。由于风力状况仅在一年的一部分时间内有利，因此不会一直产生那么多的电能。相反，风力涡轮机只会旋转大约30％的时间。该风电场每年将产生262,800,000 kWh，这将从PTC获得$ 5,781,600的税收抵免。
让我们清楚一点：这是一笔500万美元的政府投资，但恰好已经通过了税法。这种税收抵免在经济上与政府支出相同：政府的资金比没有投资的情况要少，而且该项目的利润更高。确实，激励措施有助于刺激使收入和税收支出都成为可能的投资。简而言之，这项投资直接帮助创造了经济活动和增长。
自1993年成立以来，政府已通过PTC在风力发电方面投资了数十亿美元。这些都是明智的投资。PTC旨在激励人们部署比化石燃料更为昂贵的能源，随着更多技术的部署，其成本将下降。这也称为推动技术降低成本曲线。自1980年以来，风电成本下降了90％。
降低成本至关重要，因为降低成本可以构建更多的清洁能源，这将改善我们的环境并增强我们的电力结构。确实，PTC在风电行业带来了巨大的新增长。自1993年以来，已有40吉瓦的新容量上线。
我们知道这种增长归因于PTC。（见图1）
自创建以来，PTC一次仅扩展了两年。无效时，投资几乎为零。当它生效时，投资是巨大的。还有更正式的经济研究表明PTC的积极成果：例如，经济学家吉尔伯特·梅特卡夫（Gilbert Metcalf）发现，“数据表明，目前对风能的大部分投资都可以用风能的生产税抵免来解释。”（有关我们如何了解PTC的工作方式的更多信息，请参阅CAP报告“美国的隐藏功率法案”。）
PTC对美国工人也有真正的好处。至少有85,000人在风能行业工作。这些工人遍布全国和整个行业。我们有制造涡轮机，安装涡轮机和操作涡轮机的人，这些都是高薪工作。
不幸的是，我们在风能行业工作的人不多。尽管风能制造行业近年来发展迅速，但从历史上看，PTC每两年到期都会使它瘫痪。制造商知道，这个行业的反复无常的周期几乎每隔一年就会使他们失去业务，因此美国的风电场使用了一些进口零件。
确实，我们对某些涡轮零件的需求比我们国内制造能力的需求还多。特别是，美国的制造能力不足以用于变速箱，发电机，轴承和铸件。缺乏一致的政策显然导致美国对这些战略技术的国内生产投资不足。我们的经济竞争对手同时开发了强大的制造能力，可以满足不断增长的国内需求并通过技术出口满足全球需求。（见图2）
但是，在过去的三年中，美国的风能制造业经历了巨大的增长，部分原因是PTC相对稳定，PTC作为2009年《美国经济复苏和再投资法案》（被称为刺激计划）的一部分而被延长了四年。那时，新的制造商在全国各地开设了工厂，每台涡轮机制造的国内零件的组成稳步增加，而我们的风能进口却减少了。这应该是国会的教训：当我们查看对工作和增长的总体影响时，长期PTC比短期扩展更有价值。
不应让PTC在今年到期，而应将其延长至少四年，以使整个供应链中的投资者充满信心和保持稳定。但是，这并不意味着PTC应该无限期地扩展而无需进行审查。这正是许多存在严重缺陷的化石燃料补贴的最大问题之一。如果国会希望将其延长至该期限以外，则他们应建立一个审查程序，以评估是否应以任何方式调整信用。
国会应审查信贷额度，并审查其是否应与通货膨胀挂钩。最终，随着行业的成熟和市场的扩大，应该像其他已完成工作并发展强大的国内行业的补贴一样，取消PTC，使纳税人摆脱支付的束缚。
投资税收抵免
生产税收抵免主要使风能受益，而太阳能行业则是投资税收抵免或ITC的主要受益者。ITC的工作方式略有不同，其方式对于开发太阳能项目所需的资本投资类型更具经济意义。可再生能源开发商无需将税收抵免分散到10年之内，而是仅在生产能源时才获得奖励，而是根据项目的初始投资获得前期税收抵免。对于太阳能，信用额度相当于初始投资的30％。
因此，如果建筑物所有者花费600万美元在建筑物的屋顶上安装1兆瓦的太阳能系统，则建筑物所有者将获得180万美元的税收抵免，但是在建筑物的整个使用期限内，所有者不得主张任何其他税收抵免。项目。
ITC的前期一次性性质对于太阳能发电具有一些真正的好处。首先，太阳能是一种较昂贵的技术，因此投资者特别需要基于投资的激励措施。其次，太阳能是一个比风能还年轻的产业，而且该技术的长期应用还不够成熟。这意味着与风力相比，太阳能发电对未来能源生产的确定性稍差，因此基于生产的激励措施的价值将降低。
就像PTC一样，ITC也取得了巨大的成功。太阳能行业经历了令人印象深刻的成本改进。（见图3）
毫不奇怪，随着成本的下降和需求的增加，太阳能行业现在雇用了超过100,000名员工，而五年前只有20,000名。
作为刺激法案的一部分，ITC延长至2016年。该扩展为太阳能市场提供了非常宝贵的确定性，但是国会到期时，也应该审查这种信用的规模和有效性。
国库现金补助金代替税收抵免
尽管PTC和ITC取得了令人难以置信的成功，但它们并不是完美的，它们不能提供完整的产品来满足新兴可再生能源市场所面临的全部项目融资需求。最大的问题是，大多数可再生能源项目的结构方式使得它们在项目生命的头几年都没有赚钱。开发人员只欠利润税（不收税收），因此他们在项目建设多年后可能不会欠任何税。
同时，税收抵免被用于减少所欠税收额。因此，如果开发者不欠任何税款，则相关的信用额将一文不值。这是使用税法来支持具有战略意义的公共投资的结构性限制。
传统上，项目开发人员通过引入所谓的“税收股权投资者”来解决此问题。这些投资者（通常是大型金融机构）实质上是从项目中购买税收抵免。来自税收股权投资者的现金非常宝贵，可以使开发人员在不实际欠税的情况下将税收收益货币化。
在金融危机之前，该系统运行良好。2007年有超过60亿美元的税收股权可用。但是，当大型金融机构不再欠税时，税收股权资本池急剧缩水，因为它们在2008年和2009年亏损。
通过称为“国库现金补助计划”的资金可以弥补这一缺口。该程序又称为“ 1603节”程序，因为它包含在刺激法案中的位置，它有两个作用：
它使符合PTC资格的技术也符合ITC的条件，使开发人员可以获得现金补助而不是ITC。这意味着所有可再生能源开发商都可以从财政部获得现金补助，用于其项目初始投资的30％。这解决了税收股权市场短缺的问题，并使可再生投资得以继续。在最近的经济衰退期间，风能和太阳能产业没有萎缩，反而增长了，这主要是因为第1603节计划为融资提供了帮助。
不幸的是，该计划于2011年底结束。在2009年创建该计划后，国会在2010年底将其延长了一年。现在，他们应该将该计划至少延长一年，并且最好将其更改为与基础PTC和ITC同时运行，并始终匹配其到期日期。这一点特别重要，因为预计没有足够的税收股权来满足需求。美国可再生能源金融伙伴关系估计，2011年可通过税收股权和美国国库现金补助金获得的资金总额为75亿美元。他们预计，2012年可用的税收抵免额仅为36亿美元，远远少于最近的历史记录所需要的。（参见图4）
现金赠款计划使PTC和ITC更加有效，更加高效和透明。与改善的税收抵免在不同的时间表上制定这项有益的计划绝对没有任何意义。
现金赠款计划除了可以克服税收股权市场上投资资金的简单短缺外，还具有许多优势，使其优于税收抵免。
首先，现金补助在经济上更加有效。在最佳情况下，税收股权投资者将以稍微折价的价格购买税收抵免（支付全价是没有道理的，因为这样投资者就不可能获得任何利润）。但是，在现实生活中，有证据表明，税收股权投资者以更大的折扣购买税收抵免。两党政策中心发现，即使税收抵免和现金赠款对政府的面值相同，税收抵免的价值也仅是对项目开发商的现金赠款的一半，因此在产生清洁能源成果方面效率大大降低。
第二，现金补助更加透明。当开发人员申请ITC时，他们要做的就是选中一个框并在税单上写上一个数字。但是，当他们申请现金补助时，他们会提交更多的信息，例如有关该项目的详细信息以及将通过该投资创造的工作数量。尽管税收信息是严格保密的，但财政部会发布已获得第1603条现金拨款的每个项目的清单。
如果国会确实选择扩展现金补助计划，使其始终与PTC和ITC的扩展相匹配，从而使纳税人的公共支出更加有效，那么他们还应该评估税收抵免的规模。压倒性的普及以及现金补助的经济效率的证据似乎表明，如果始终以现金补助的形式提供，则ITC可以做得更小。
扩大海上风电的投资税收抵免
除了上述三个关键政策之外，还有第四种方法可以改进税法以促进可再生能源。多年来，适用于PTC和ITC的技术一直保持不变。但是，没有理由不应该通过修改税法来考虑可再生能源技术的新发展。最重要的是，国会应根据每种技术的独特特征及其特定的资本投资需求，将技术置于PTC或ITC（或两者）之内。
海上风电行业有望在美国东海岸的水域起飞。不幸的是，正如我和迈克尔·科纳森（Michael Conathan）在《美国海洋的清洁能源》中所写的那样，“全球已允许超过40,000兆瓦的海上风能发电能力，但美国仅占其中的1％，而我们还没有从这种丰富的无碳能源中产生第一瓦特的电能。”
建造海上风电场的兴趣不缺，有几个项目正在许可和选址的情况下进行。正确的政府投资可以为在这些项目中利用私人资本投资提供关键支持，以加速这一新兴的美国产业的发展。
在许多方面，海上风电看起来更像是太阳能，而不是陆上风电。例如，该技术的前期成本非常高。预计随着时间的推移，这些将迅速下降，但是目前，它们是投资者进入该市场的重大障碍。
此外，在美国投资者眼中，海上风电技术很大程度上是未知的，未经证实，因此，在资本市场上其收益是可观的。由于海上风电场的未来生产不确定性比陆上风电的确定性高，因此生产税收抵免的价值也是不可预测的。
国会应通过使海上风能暂时符合ITC的条件来解决这个问题，这更适合这个新兴行业。随着行业的发展以及与陆上风电的相似度越来越高，该技术应转移回PTC。
结论
清洁可再生能源是美国经济的一个亮点。这个行业是一个成功的故事，它创造了就业机会，科学创新，空气更清洁，制造业更强大。
然而，这仍然是一个年轻的行业，它仍然需要大量的公共投资。重要的是，这种投资的结构应以有效，具有成本效益的方式支持整个行业。政府在清洁能源上进行投资时，他们需要将其工具与支持的特定技术和企业相匹配。
在本期简报中，我们解释了为什么应延长生产税抵免额。这是政府用于可再生能源投资的基本工具，并且已经取得了巨大的成功。但是扩展PTC不足以支持整个行业。
其他技术需要投资税收抵免，如第1603节“财政部现金赠款计划”中所述，当以现金赠款形式发行时可以使其更加有效。
最后，有些新的可再生能源在现有法律中并未得到适当处理。离岸风能比PTC更适合ITC，国会通过使离岸风能特别适合ITC来承认这一点。
这种通过大量工具进行可再生能源投资的战略，将使美国变得更加美好。国会应该在2012年开始实现这一目标。
Richard W. Caperton是美国进步中心清洁能源投资总监。该文章最初发表在美国进步中心网站上。
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